UUU-fiske: global trussel, norsk utfordring

Hovedfunn i «Blue Paper #15 – Illegal, Unreported and Unregulated Fishing and Associated Drivers»

Globalt rapporterte landinger av fisk har siden slutten av 1980-tallet vært på rundt 90 millioner tonn årlig. Forskere har imidlertid anslått at reell fangst har vært og er langt høyere, blant annet på grunn av et omfattende UUU-fiske som representerer milliardverdier årlig.

Uregistrert uttak av bestandene gjør det vanskelig å beregne og fastsette beskatningsnivåer som er bærekraftige over tid. Problemet har også sosiale og økonomiske konsekvenser. Reduserte bestander fører til økte kostnader og lavere inntekter for fiskere og høyere priser for konsumenter. Dette er et stort globalt problem i en verden med økt etterspørsel etter proteiner og et voksende sjømatkonsum. De som driver UUU-fiske, bruker blant annet følgende metoder for å nå sine mål:

• omlasting av fangst på havet til andre fiskefartøy og/eller transportskip
• bekvemmelighetsflagg
• landing av fangst i havner der det i liten grad er myndighetskontroll
• deaktivering av fartøyenes identifikasjons- og sporingssystemer
• kompliserte og uoversiktlige eierforhold til fartøyene
• falske dokumenter
• utnyttelse av og dårlige betingelser for mannskapene om bord

UUU-fisket skjer i stor grad offshore, men også kystfiskeriene er utsatt.

Drivere for UUU-fiske globalt

Med utgangspunkt i metodene som benyttes til UUU-fiske, kan det skisseres tre hovedårsaker til at slikt fiske foregår:

• svake forvaltningssystemer på nasjonalt, regionalt og internasjonalt nivå
• utsikter til høy økonomisk gevinst og lav risiko for å bli oppdaget
• sviktende håndheving på grunn av mangel på kontrollressurser, problemer med effektiv overvåking og utveksling av overvåkingsdata, samt store havområder som må dekkes

Forslag til tiltak

For å få bukt med UUU-fisket pekes det på tre hovedtiltak som retter seg direkte mot de viktigste driverne for denne atferden:

1. Det må innføres åpenhet og deling av data angående fiskeriaktivitet. Dette gjelder sporingsdata fra fiskefartøy og sporing av fangst fra fartøy til marked, kombinert med opplysninger om hvilke fartøy som har godkjenning til å drive fiske og å transportere fisk fra omlastingsaktivitet
2. Alle havnestater må ratifisere og gjennomføre FAOs avtale for havnestatskontroll ved landing av fisk fra utenlandske fartøy. Dette regimet kan hindre omsetning av ulovlig fanget fisk og fiskeprodukter
3. Samarbeidet mellom myndigheter i ulike land og mellom myndigheter og næringsliv må styrkes, da UUU-fiske ofte ikke kjenner landegrenser

Relevans for norske forhold

Innledning

Samarbeid på tvers av landegrenser og etterlevelse av internasjonale avtaler fremheves i Blue Paper # 15 som svært viktig i kampen mot UUU-fiske. Norge har sluttet seg til alle relevante internasjonale avtaler på området, og vi har et nasjonalt regelverk og en forvaltning som imøtekommer de utfordringer og behov som det pekes på i rapporten. Sammenlignet med mange andre kystnasjoner har vi et velutviklet forvaltnings- og kontrollsystem. I internasjonal sammenheng er UUU-fiske gjerne assosiert med ulisensierte fartøy som ikke har fiskerettigheter i farvannene de opererer i. Dette er ikke en utfordring i norske farvann i dag. Flere av problemområdene rapporten peker på, er derfor lite relevante for norske forhold.

Til tross for et velutviklet forvaltningssystem har vi likevel utfordringer både på forvaltnings- og kontrollsiden som kan true bærekraften til fiskerier som Norge har et forvaltningsansvar for. Selv om disse utfordringene ikke er knyttet direkte til den internasjonale UUU-definisjonen, mener vi det er viktig å få frem at det også i velregulerte fiskerier kan være store utfordringer knyttet til overfiske.

Det er også relevant å peke på at Norge tidligere hadde utfordringer med UUU-fartøy, men at det gjennom gode avtaler og samarbeid har vært mulig å få kontroll over slik aktivitet i våre farvann.

Kontroll

Selv om Norge har et godt utviklet kontrollsystem, er det grunn til å anta at noen aktører deltar i ulovlig og urapportert fiske. Dette er fortrinnsvis fiskere og fiskekjøpere som utnytter sin eksklusive tilgang på ressursen ved å tilføre uregistrert fisk fanget utover tildelt kvote i verdikjeden. Samtidig viser erfaringene at også aktører uten direkte tilknytning til fiskerinæringen er tiltrukket av gevinsten som ligger i ulovlig landing og distribusjon av sjømat. I 2018 satte regjeringen ned et utvalg som fikk i oppgave å gjennomgå fiskerikontrollen i Norge, noe som var en erkjennelse av at det også i Norge er problematiske forhold når det gjelder etterlevelse av fiskerireguleringene. Utvalgets konklusjoner ble presentert i NOU 2019: 21 Framtidens fiskerikontroll. Når tematikken UUU-fiske skal vurderes i en norsk kontekst, er det naturlig å legge denne rapporten til grunn, da én av hovedkonklusjonene er at mulighetene for å begå lovbrudd uten å bli oppdaget er store.

Norge rår over svært store havområder. I tillegg har vi en komplisert mottaksstruktur for fangster fra fiskeflåten. Fiskerinæringens desentraliserte struktur med mange landingssteder for fangst er resultatet av en omforent nasjonal politikk. Det landes daglig fangster på flere hundre mottaksanlegg spredt langs en lang kyststrekning, og antall landinger fra rundt 6000 norske fartøy er årlig på rundt 240 000. I dag er vårt kontrollsystem i vesentlig grad basert på fysisk tilstedeværelse av kontrollører. På havet er det Kystvakten som utfører kontrollene med et begrenset antall kystvaktskip. I de nære kystområdene og på land er det Fiskeridirektoratet som har kontrollansvaret. Med flere tusen fiskefartøy i aktivitet langs kysten og i havområdene, og med flere hundre mottakssteder, er det nærmest umulig å etablere et godt nok fysisk kontrollsystem. Dette var en hovedkonklusjon i NOU 2019: 21. Alternative kontrollsystemer og -metoder må derfor utvikles.

Blue Paper # 15 lister opp metoder som aktørene innen UUU-fiske bruker for å utøve sin virksomhet, og som skaper utfordringer for kontrollen. Omlasting av fangst er én av disse. I årene før og etter tusenårsskiftet var det et betydelig russisk overfiske av spesielt torsk i norske og russiske farvann. Omfattende omlasting var en vesentlig del av opplegget rundt overfisket. Det var et stort problem at fisk fra våre områder – fisket av russiske fartøy og omlastet til transportskip – ble landet i havner i Europa med svært mangelfull kontroll. Omlasting av fangster fra fiskefartøy til transportskip foregår fortsatt i Norges økonomiske sone og i fiskevernsonen ved Svalbard, men aktiviteten har avtatt kraftig de siste årene. I 2006 var det totalt 54 transportfartøy som mottok last fra fiskefartøy i våre havområder. I 2018 var tallet redusert til 22. Transportfartøyene frakter produktene til havner i Europa eller andre deler av verden. I nesten all slik aktivitet er russiske fartøy innblandet. Innføring av rapporteringskrav og havnestatskontroll har redusert dette problemet til et minimum. Det er likevel slik at omlasting representerer en viss utfordring knyttet til kontroll med ressursuttaket. Blant annet kan transportskipene fortsatt gå til havner utenom EU/EØS-området der det ikke er god nok kontroll, selv om dette skjer i liten grad. Det kan ikke utelukkes at omlastingsaktiviteten har økt som følge av koronapandemien, da mannskapsskifte på utenlandske fartøy har blitt vanskeligere. Norge bør vurdere innskjerpinger i adgangen til omlasting i norske farvann.

Problemstillingene rundt bekvemmelighetsflagg, kompliserte og uoversiktlige eierforhold til fartøyene, falske fartøydokumenter og utnyttelse og dårlige betingelser for mannskapene om bord var tidligere også til stede i norske farvann, men er lite relevante for norske forhold i dag.

Videre trekkes åpenhet og deling av data frem som viktige elementer for å bedre ressurskontrollen. Blant annet må de ulike flaggstatene offentligjøre sporingsdata. Alle norske fiskefartøy over 15 meter må ha instrumentering for satellittovervåking (VMS). I tillegg er de pålagt å levere aktivitets- og fangstrapporter (ERS) elektronisk. Det er nettopp besluttet at også fartøy under 15 meter skal ha samme krav. Utenlandske fartøy som fisker i norske farvann, er også pålagt VMS og aktivitets- og fangstrapportering. Dette punktet representerer derfor ikke noen ny utfordring for det norske systemet.

Internasjonale avtaler og regionalt samarbeid

De fleste store bestandene som det fiskes på i norske farvann, er delt med andre nasjoner og forvaltes sammen med disse. Gode avtaler og samarbeid på tvers av landegrensene er derfor svært viktig for å sikre en bærekraftig forvaltning. I Barentshavet skjer dette i samarbeid med Russland. Dette samarbeidet fungerer godt.

I Norskehavet og Nordsjøen skjer forvaltningen i en rekke ulike samarbeidskonstellasjoner med EU, Færøyene, Island og Grønland, samt gjennom Den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen. Etter Brexit er også Storbritannia samarbeidspartner her. I dette samarbeidet har forhandlingene om felles bestander vært mer turbulente. Spesielt forvaltningen av de pelagiske bestandene i Norskehavet er utfordrende fordi landene ikke blir enige om fordelingen av totalkvoter. Derfor er også Norge involvert i internasjonale kontroverser om bestandsforvaltning og håndheving av vedtatte regelverk. Selv om dette ikke er ulovlig, urapportert eller uregulert fiske etter definisjonen, er det problematisk at land som ellers fremmer en bærekraftig forvaltning, ikke evner å komme frem til en fordeling innenfor den internasjonale kvoteanbefalingen. Over tid kan en slik uenighet føre til et overfiske som går ut over bestandenes bærekraft og langtidsutbytte.

Handlingspunkter for å motvirke overfiske i norske farvann

NOU 2019: 21 foreslår tiltak for å motvirke det ulovlige og urapporterte fisket som antas å foregå i norske farvann. Utvalgets hovedkonklusjon er at kontrollutfordringene må løses ved innhenting av objektive data fra fangstoperasjonene, ved ombordtaking av fangst, ved landing og under fiskens videre ferd gjennom verdikjeden. Disse forslagene er langt mer omfattende og vidtgående enn de som fremmes på globalt nivå i Blue Paper # 15.

I tråd med forslagene i Blue Paper # 15 om åpenhet og deling av data foreslår utvalget også at innsamlede data i stor grad skal være åpent tilgjengelige. Utvalget peker videre på at innsamlede data skal kunne brukes av næringen selv til dokumentasjon av lovlighet og bærekraft overfor markedene. Presisjonsnivået i datamaterialet er dermed høyere enn det som kan forventes internasjonalt, og legger slik til rette for at Norge kan stå frem som en foregangsnasjon når det gjelder åpenhet og deling av data.

I tillegg til digitalisering foreslår utvalget en rekke andre tiltak som går på informasjonsforvaltning, organisering, kompetanseoppbygging og regulatoriske forhold.

Myndighetene i Norge er i ferd med å gjennomføre mange av forslagene som ble fremmet i NOU-en. Det er bred enighet om at dette må til for å hindre ulovlig og urapportert fiske i Norge.

Når det gjelder overfiske som skjer fordi Norge og samarbeidsstatene ikke er blitt enige om fordelingen av kvoter mellom landene, er det avgjørende at arbeidet med å inngå forpliktende avtaler om fordelingen gis høyeste prioritet.

Referanser

S. Widjaja, T. Long, H. Wirajuda, et al. 2020. Illegal, Unreported and Unregulated Fishing and Associated Drivers. Washington, DC: World Resources Institute. www.oceanpanel.org/iuu-fishing-and-associated-drivers